Das Bundesumweltministerium hat am 1.9.2011 das vom Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) erarbeitete Sondergutachten "Vorsorgestrategien für Nanomaterialien" entgegen genommen. In dem Sondergutachten weist der SRU darauf hin, dass zur Verwirklichung des Vorsorgeprinzips alle Anstrengungen unternommen werden müssen, um bestehende Wissenslücken zum Gefährdungspotential von Nanomaterialien zu schließen und Risiken für Mensch und Umwelt zu vermeiden.
Nach Auswertung vorhandener Daten zu Nanomaterialien und Nanoprodukten kommt der SRU in dem rund 600-seitigen Gutachten zu den folgenden Einschätzungen: Es gibt noch erhebliche Wissensdefizite im Hinblick auf die Auswirkung von Nanomaterialien auf Mensch und Umwelt. Durch die Entwicklung teilweise völlig neuartiger Eigenschaften sind die Wissensdefizite deutlich höher als bei konventionellen Chemikalien. Eine vollständige Risikoermittlung und Risikobewertung kann derzeit für Nanomaterialien noch nicht stattfinden. Daher sollte nach Ansicht des SRU das Vorsorgeprinzip in Gesellschaft, Politik, Recht und Verwaltungshandeln als Leitprinzip im Umgang mit neuen Technologien stärker zu verankern. Beim Vorsorgeprinzip handelt es sich um einen wesentlichen Grundsatz der aktuellen Umwelt- und Gesundheitspolitik in Europa, nach dem Belastungen oder Schäden für die Umwelt bzw. die menschliche Gesundheit im Voraus, d.h. trotz unvollständiger Wissensbasis, vermieden oder weitestgehend verringert werden sollen.
I. Zentrale Handlungsempfehlungen zum vorsorgeorientierten Umgang mit Nanomaterialien
Insgesamt stellt das SRU zusammengefasst die folgenden zentralen Handlungsempfehlungen zum vorsorgeorientierten Umgang mit Nanomaterialien auf (S. 4 und 5 des rechts zum Download bereit stehenden 600-seitigen SRU-Gutachtens):
- Die Hersteller von Nanomaterialien sollen verstärkt in die Pflicht genommen werden, Daten zu Risiken von Nanomaterialien vorzulegen.
- Der Anteil der Risikoforschung an der öffentlichen geförderten Nanotechnologieforschung sollte deutlich erhöht werden.
Bestehende Dialogaktivitäten sollten in die gesellschaftliche Breite weiterentwickelt werden.
- Für eine übergreifende Definition von Nanomaterialien ist eine obere Größenbegrenzung von 300 nm zu empfehlen. Für spezielle Regulierungszwecke kann eine engere Größenbegrenzung sinnvoll sein.
In vielen Rechtsbereichen bestehen nanospezifische Regulierungslücken, die schnellstmöglich im Lichte des Vorsorgeprinzips geschlossen werden sollten.
- Zur Verbesserung der Markttransparenz sollten bestehende Kennzeichnungspflichten um einen „Nanozusatz“ ergänzt werden. Gekennzeichnet werden sollten außerdem Produkte, die Nanomaterialien freisetzen oder durch sie bestimmte relevante Wirkungen (beispielsweise antibakterielle Wirkungen) erzielen. Für andere Nanoprodukte sollte eine Meldepflicht eingeführt werden, die in ein teil-öffentliches Produktregister mündet.
- Im Chemikalienrecht (REACH) sollen umfangreiche Änderungen vorgenommen werden: Nanomaterialien sollten nach Meinung des SRU grundsätzlich wie eigenständige Stoffe behandelt und mit eigenem Dossier registriert werden. Für Nanomaterialien sollte ein Basisdatensatz eingereicht werden müssen, der je nach Partikelgröße die Beobachtung oder eine vorläufige Risikoabschätzung gewährleistet. Mengenschwellen müssen für Nanomaterialien abgesenkt und die Standarddatenanforderungen ergänzt werden. Die Zulassung sollte stärker vorsorgeorientiert ausgestaltet werden. Auch Beschränkungen und Verbote sollten schon bei abstrakter Besorgnis möglich sein.
- Im Produktrecht soll dafür gesorgt werden, dass bei bestehenden Zulassungsverfahren Nanomaterialien immer eigenständig zugelassen werden. Für schwach regulierte Produkte sollte eine Ermächtigungsgrundlage geschaffen werden, die Eingriffe auf Grundlage des Vorsorgeprinzips ermöglicht.
- Im Umweltrecht besteht ein enormer Forschungs- und Prüfungsbedarf. Anlagenbetreiber sollten verpflichtet werden, die Emissionen von Nanomaterialien, bei denen eine abstrakte Besorgnis besteht, zu minimieren.
II. Konkretisierung einzelner Handlungsempfehlungen
In den Seiten 1 – 11 des Gutachtens werden die Ergebnisse kurz zusammengefasst.
Bezugnehmend auf seine zentralen Handlungsempfehlungen hat der SRU u. a. die folgenden Vorschläge zugrunde gelegt:
1. Rechtlicher Rahmen für die Regulierung von Nanomaterialien
Der SRU empfiehlt für die Regelung der Regulierung von Nanomaterialien die folgende Vorgehensweise:
- Die verschiedenen bereichsspezifischen Anpassungen werden in einem Rechtsakt gebündelt werden, sodass bestimmte übergreifende Vorgaben „vor die Klammer“ gezogen werden können.
- Dieser allgemeine Teil eines solchen, möglichst auf europäischer Ebene zu erlassenden Rechtsaktes sollte vor allem eine übergreifende Definition beinhalten, die Anwendung des Vorsorgeprinzips vorschreiben und eine Ermächtigungsgrundlage für vorsorgeorientierte Einzelmaßnahmen bieten.
- Als übergreifende Definition für Nanomaterialien, die einen Rahmen für Politik und Regulierung bilden sollte, empfiehlt der SRU eine obere Größenbegrenzung von 300 nm. Die Größenbegrenzung sollte sich eindeutig nur auf die Primärpartikel beziehen. Die Agglomerate und Aggregate der Primärpartikel sollten ohne Größenbegrenzung von der Definition mit umfasst werden. Für spezielle Regulierungszwecke kann diese Definition enger gefasst werden, wenn dies sinnvoll erscheint, um zum Beispiel bestimmte nicht risikorelevante Materialien auszuschließen.
2. Reformbedarf im Umweltrecht:
Der SRU schlägt die folgenden Novellierungen vor:
- Anlagenrecht: Nach Ansicht des SRU sollte der Umgang mit nicht- oder kaum löslichen Nanomaterialien dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsvorbehalt unterliegen. Darüber hinaus sollte erwogen werden, eine Anzeigepflicht für Herstellung und Verwendung aller Nanomaterialien einzuführen. Die Störfallverordnung sollte auch bei Anlagen angewandt werden, in denen Nanomaterialien vorhanden sind, bei denen ein Anlass zur Besorgnis besteht.
- Schutz von Umweltmedien: Das SRU schlägt vor, zügig zu prüfen, inwiefern für einzelne oder gruppierbare Nanomaterialien Verbote, Qualitätsnormen oder Emissionsgrenzwerte festgelegt werden können. Der „Stand der Technik“ sollte konkretisiert und geeignete Messtechniken entwickelt werden. Zudem sollte für Nanomaterialien, bei denen eine abstrakte Besorgnis festgestellt wurde, das Emissionsminimierungsgebot gelten. Den Behörden sollten Leitfäden an die Hand gegeben werden, anhand derer sie im Einzelfall Vorgaben formulieren können. Hierzu sollten sie mit umfangreichen Informationsrechten ausgestattet werden.
- Abfall: Nach Meinung des SRU besteht hier enormer Forschungsbedarf, z. B. bei der Entwicklung von geeigneten Messverfahren sowie zum Verhalten bzw. zur Freisetzung von Nanomaterialien bei Verwertung, Verbrennung und Deponierung. Bis genauere Kenntnisse über das Verhalten von Nanomaterialien im Abfallpfad vorliegen, sollten zumindest nanomaterialhaltige Produktionsabfälle aus Gründen der Vorsorge als gefährlicher Abfall eingestuft werden. Für bestimmte nanomaterialhaltige Abfälle sollte die Einführung von Rücknahmesystemen geprüft werden, um zu verhindern, dass sie in den Siedlungsabfall gelangen.
3. Kennzeichnung und Produktregister
Der SRU spricht sich hier unter anderem für die folgenden Maßnahmen aus:
- Kennzeichnungspflicht: Für Produkte (z. B. Lebensmittel), deren Inhaltsstoffe bereits nach jetziger Rechtslage auf der Verpackung anzugeben sind, sollte die Kennzeichnung um einen „Nanozusatz“ ergänzt werden. Eine neue Kennzeichnungspflicht sollte nur für Produkte eingeführt werden, bei denen durch nanoskalige Inhaltsstoffe bestimmte relevante Wirkungen (beispielsweise antibakterielle Wirkungen) erzielt werden sollen oder die Nanomaterialien freisetzen.
- Meldepflichten/ Produktregister: Für nicht-kennzeichnungspflichtige Produkte, die gezielt hergestellte Nanomaterialien enthalten, sollte eine Meldepflicht eingeführt werden. Die Meldepflicht sollte in ein teilöffentliches Produktregister münden.
- Verwendungshinweise: Sind mit der Verwendung von Nanoprodukten bestimmte Risiken verbunden, so sollten die Verbraucher hierauf unter Angabe von Verwendungshinweisen aufmerksam gemacht werden.
4. Reformbedarf im Stoffrecht
Das SRU schlägt unter anderem die folgenden Anpassungen des Stoffrechts vor:
- Eigenständige Stoffe: Nanomaterialien sind grundsätzlich wie eigenständige Stoffe zu behandeln, um sicherzustellen, dass sie separat registriert, getestet, bewertet, gekennzeichnet und behandelt werden. Nanomaterialien sollten darüber hinaus definiert und zum Anknüpfungspunkt für spezifische rechtliche Pflichten gemacht werden.
- REACH-Registrierung: In REACH sollten Nanomaterialien verpflichtend mit einem eigenen Dossier registriert werden. Die für Altstoffe geltenden Übergangsfristen und die für einige Stoffe formulierten Ausnahmen sollten für Nanomaterialien nicht gelten. Die Mengenschwellen müssen für Nanomaterialien abgesenkt werden. Parallel sollte geprüft werden, inwiefern sich andere Parameter zur Auslösung der gestaffelten Datenanforderungen eignen. Auch die Standarddatenanforderungen für die Registrierung müssen angepasst und ergänzt werden. Der SRU spricht sich zudem für die Einführung eines Basisdatensatzes aus, der in seinem Umfang je nach Größe des Nanomaterials variiert. Dieser Basisdatensatz sollte auch dann einzureichen sein, wenn ein Nanomaterial in geringeren Mengen als einer Tonne pro Jahr hergestellt wird. Für alle Nanomaterialien, bei denen auf Basis einer vorläufigen Risikoabschätzung ein Anfangsverdacht besteht, sollte ein umfassender Stoffsicherheitsbericht verpflichtend sein.
- Rechtsgrundlage für Eingriffe: In REACH sollte eine dem Vorsorgeprinzip entsprechende Rechtsgrundlage für Eingriffe geschaffen werden: Der Zulassungsvorbehalt in REACH sollte so ausgestaltet werden, dass schon bei der Möglichkeit schwerwiegender Wirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt eine Zulassungspflicht für Stoffe begründet werden kann. Diese sollte eine dem Vorsorgeprinzip entsprechende widerlegbare Gefährlichkeitsvermutung zulasten des Antragstellers enthalten. Verbote und Beschränkungen sollen immer schon dann möglich sein, wenn bei Nanomaterialien eine abstrakte Besorgnis festgestellt wurde.
5. Reformbedarf im Produktrecht
Der SRU sieht auch im Produktrecht Handlungsbedarf mit den folgenden Vorschlägen:
- Bestehende Zulassungsverfahren: Bestehende Zulassungsverfahren (z. B. bei Lebensmitteln, Lebensmittelbedarfsgegenständen und Kosmetika) sollen so ausgestaltet sein, dass Nanomaterialien eigenständig zugelassen werden müssen. Eine Zulassung sollte hierbei zum einen nur dann erteilt werden, wenn die Sicherheit der Verwendung des Nanomaterials nachgewiesen ist. Solange Methoden zur Bewertung von Risiken und entsprechende Prüfanforderungen noch fehlen, kommt nur eine vorläufige Zulassung in Betracht, die unter dem Vorbehalt einer erneuten Prüfung steht. Eine Zulassung sollte zum anderen nur dann erteilt werden, wenn es Methoden zum Nachweis von Nanomaterialien im Produkt gibt.
- Abstrakte Besorgnis: Für Produkte, die bisher weniger streng reguliert werden, sollte eine Ermächtigungsgrundlage geschaffen werden, die es Behörden ermöglicht, Maßnahmen (z. B. Zulassungsvorbehalte, Beschränkungen oder Kennzeichnungspflichten) bereits dann zu ergreifen, wenn „nur“ eine abstrakte Besorgnis besteht. Diese Ermächtigungsgrundlage könnte in den vom SRU vorgeschlagenen übergreifenden Rechtsakt (s. o. unter II. 1.) aufgenommen werden.
Das gesamte 600-seitige Gutachten des SRU kann rechts abgerufen werden. Dort finden Sie auch den Link zur Pressemitteilung des BMU.
